新形势下如何做好货运车辆超限路面治理工作探讨


发布日期: 2018年09月14日  点击数: 44

  引言:2018年7月12日,为贯彻落实云南省委省政府加强货运车辆超限治理工作新指示、新要求,省路政总队刘林总队长主持召开了云南省高速公路治超工作分析会。就目前全国超限治理工作要求和形势,针对当前公路超限率有所反弹、个别地方超限车辆泛滥的情况,就路政管理机构如何开展超限治理工作才能尽责履职,把省委省政府超限治理工作要求落到实处提出了问题,本文作者根据当前法律法规及相关规范性文件的要求,试从路政行政执法机构依法行政及如何正确履行法定工作职责、预防职业风险等角度进行分析探讨,以期抛砖引玉供各位同仁参考,仅代表个人观点不当之处请批评指正。


  正文:超限治理工作涉及很多方面,其治理难度和复杂性矛盾性在此不做赘述。自2016年921全国超限治理新政实施以来,除了交通运输部新出台了部门规章《超限运输车辆行驶公路管理规定》(2016年交通运输部62号令),交通运输部还联合国务院办公厅、工业和信息化部、公安部、工商总局、质检总局等部门出台了一系列规范和加强超限超载治理工作的文件。如何开展货运车辆路面超限治理工作成了全国很多交通法制工作者、交通执法人员热议的话题,所持观点大相径庭,有些人员从讨论到辩论甚至分成几个阵营到最后的骂战。争论的焦点主要有以下几个:一是交警处罚过后路政还能否罚款?二是联合执法交警不到场怎么办?三是如果交警不在场处罚或者不处罚,路政能否对超限行为处罚?四是超限治理的相关规定是法律效力大还是规范性文件的效力大?有冲突怎么办?

  公路管理机构(含路政管理机构)履行超限治理职责,《中华人民共和国公路法》《公路安全保护条例》有规定,交通运输部规章《超限运输车辆行驶公路管理规定》有规定,各种规范性文件有规定,为什么执行同样的法律法规,规范性文件,还会出现截然不同的观点?笔者认为主要是由于执法人员对相关法律法规研究的方向和思维角度不同,部分文件规定可操作性不强所致。而无论争论观点如何,该履行的职责必须要履行,这样一旦发生责任倒查时,我们所做过的工作才能经得起履职到位的检验,才能一定程度上预防执法风险。就上述问题,笔者试结合相关法规及现有规范性文件要求,仅从总队高速路政机构当前应当如何开展超限治理工作进行法规研究并提出工作建议,以此抛砖引玉,不妥之处欢迎批评指正共同探讨。


  一、超限治理工作是路政机构的法定职责,必须作为。

  根据交通运输部《路政管理规定》公路路政管理的定义以及省路政总队2009年成立时省编办的三定方案,以及省政府法制办的行政执法主体资格公示,权力清单公示等情况,总队是《中华人民共和国公路法》《公路安全保护条例》授权的履行路政管理行政职能(包括货运车辆超限路面治理)的公路管理机构。所有的管理工作,都应当按照法治政府建设的要求“法定职责必须为,法无授权不可为”来开展。根据省交通运输厅对超限工作治理职能的调整情况,总队当前超限治理工作职责主要在高速公路上。当前治超新形势下首先要准确把握如何履职尽责,如何作为的问题。

  (一)关于路政机构能否实施处罚的问题。

  从《中华人民共和国公路法》第50条、第76条以及《公路安全保护条例》的相关规定来看,由公路管理机构(路政机构)对超限违法行为实施处罚的规定是非常清晰的。但是,自交通运输部办公厅、公安部办公厅印发了《整治公路货车违法超限超载行为专项行动方案》后,根据《交通运输部办公厅、公安部办公厅关于印发〈整治公路货车违法超限超载行为专项行动方案〉的通知》(交办公路〔2016〕109号)方案中工作措施的第二项、《交通运输部、工业和信息化部、公安部、工商总局、质检总局关于进一步做好货车非法改装和超限超载治理工作的意见》(交公路发〔2016〕124号)第九项,规定了明确了三个问题:一是统一执法标准,严格按照《汽车、挂车及汽车列车外廓尺寸、轴荷及质量限值》(GB1589)规定的最大允许总质量限值,统一车辆限载标准;取消车货总重超过55吨、平均轴载超过10吨和载货超过车辆出厂标记载质量的超限超载认定标准;二是建立联合执法机制,各地交通运输部门应当会同公安部门健全完善道路联合执法协作机制,以超限检测站点为依托,开展联合执法,并推动联合执法常态化;三是明确联合执法工作职责。其中规定:公安交通管理部门负责指挥引导车辆到超限检测站接受检测,公路管理机构负责称重。对经检测确认超限超载的车辆,由公路管理机构监督消除违法行为;公安交通管理部门依据公路管理机构开具的称重和卸载单,依法进行处罚、记分后放行。对堵塞交通、强行冲卡、暴力抗法、破坏相关设施设备等违法行为,由公安机关依法及时处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  又根据《交通运输部办公厅、公安部办公厅规范公路治超执法专项整治行动工作方案〉(交办公路[2017]130号)文中,提出了治超工作“十不准”“五坚持”原则,健全完善“八项制度”,其中,八项制度第二项规定:车货总质量超过限定标准的违法统一由公安交管部门实施处罚。交通运输部门公路管理机构、公安交管部门依托公路超限检测站开展联合执法,对车货总质量超过限定标准的超限超载车辆,在交通运输部门公路管理机构负责监督消除违法行为后,由公安交管部门单独实施处罚记分。在此请注意,“单独实施处罚记分”的含义。

  很多执法人员会问:超限治理的处罚《中华人民共和国公路法》《公路安全保护条例》公路管理机构实施处罚的相关条款规定得清清楚楚,规范性文件大还是法大?这个问题我个人也有一些保留观点,但从尽责履职的角度来看,行政处罚只是实现行政管理目的一种手段而非超限治理的目的。超限治理的目的,是消除超限行为的违法状态和减少超限行为,因此我们关注点放在是否尽责履职的本身更为恰当。

  在本轮超限治理专项工作中,国务院办公厅下发的文件也不少,如《国务院办公厅关于进一步加强推进物流降本增效促进实体经济发展的意见》(国办发〔2017〕73号),根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权…”的规定,由公安机关交通管理部门依照《道路交通安全法》来对超限超载行为进行处罚,也并非完全不合理。综上,可以得出结论,在公路治超执法专项整治行动工作期间,由公安交管部门单独实施处罚记分的,路政机构不宜再实施处罚。

  (二)关于如何开展联合执法的问题。

  《交通运输部办公厅、公安部办公厅关于规范治理超限超载专项行动有关执法工作的通知》(交办公路〔2016〕130号)文件,对联合执法的工作职责,工作流程明确如下:

  公路管理机构和公安交通管理部门要明确职责分工,严格按照以下流程进行执法: 

  1.公安交通管理部门在超限检测站入口设立引导岗,指挥引导车辆到超限检测站接受检测。 

  2.公路超限检测站执法人员对车辆进行检测。对确认未超过规定限载标准的车辆,直接予以放行;超过规定限载标准1吨以内的,予以警告后放行。 

  3.对经检测确认超限超载运输的车辆,公路超限检测站执法人员打印检测单(过磅单)两份,由驾驶员签字确认,并暂扣货运车辆道路运输证和从业人员资格证。

  4.公路超限检测站执法人员责令并监督超限超载车辆消除违法状态。 

  5.公路超限检测站执法人员引导已卸载的车辆再次进行检测。对经复检确认违法状态已按规定消除的车辆,超限检测站执法人员打印检测单(过磅单)两份,由驾驶员签字确认。对经检测发现违法状态尚未按规定完全消除的车辆,公路超限检测站执法人员应责令并监督其继续消除违法状态,直至完全符合相关规定。

  6.公路超限检测站执法人员填写称重和卸载单,加盖公路超限检测站公章后,将公安交通管理部门留存联交驾驶员。

  7.交通民警收到驾驶员提供的称重和卸载单后,依据称重和卸载单载明的超载比例,依法作出处罚并制作公安交通管理行政处罚决定书,当场交付被处罚的驾驶员。 

  8.公路超限检测站执法人员将驾驶员提供的公安交通管理行政处罚决定书复印留存后,放行已消除违法状态的车辆。 

  9.公路管理机构、公安交通管理部门将有关信息抄送车籍所在地道路运输管理机构,严格实施“一超四罚”。

  综上,有超限检测站的路政机构应当严格按上述规定的流程开展超限治理工作。

  (三)交警不到位,路政机构的超限治理工作应当如何开展。

  根据2017年11月,《交通运输部办公厅、公安部办公厅关于治理车辆超限超载联合执法常态化制度化工作的实施意见(试行)》(交公路发〔2017〕173号)进一步规定:

  定点联合执法。对于地处省际、多条国道或省道交汇点、货物运输主通道的超限检测站,各地公路管理机构和公安交通管理部门应当实行驻站联合执法,由公路管理机构负责检测车辆装载情况并监督消除违法行为,公安交通管理部门单独实施处罚和记分。实行驻站联合执法的超限检测站,由各省级交通运输、公安部门共同确定后,报省级人民政府批准同意。超限检测站的设立必须经省级人民政府批准。对于违法超限超载运输车辆较多的超限检测站,交通运输、公安部门要加强执法力量,确保及时查处和纠正违法行为。

  由此可见,对于未实施驻站联合执法的超限检测站,或者因其他原因交警未能按时就位的,公路管理机构依然可以检测和监督消除超限车辆的违法行为,并通知公安交通管理部门,公安交通管理部门要及时到站实施处罚和记分。

  当然,如果路政部门通知了公安交通管理部门,公安交通管理部门也未及时到站实施处罚和记分,路政执法部门在保留充分的相关通知证据后,是可以依照《公路法》《公路安全保护条例》等法规进行相应的处罚的。

  (四)关于流动执法怎么开展的问题。

  还是根据2017年11月,《交通运输部办公厅、公安部办公厅关于治理车辆超限超载联合执法常态化制度化工作的实施意见(试行)》(交公路发〔2017〕173号)的有关规定可以明确:

  一是对于未设置超限检测站的普通公路,公路管理机构和公安交通管理部门应建立会商机制,不定期联合开展流动检测;二是对于故意绕行逃避检测或者短途超限运输情形严重的地区,要加大联合流动检测频次。发现违法超限超载车辆,应就近引导至超限检测站接受检查处罚;距离超限检测站较远的,应当就近引导至具有停放车辆和卸载条件的超限检测点接受检查处罚;三是超限检测点的设置应方便及时就近消除违法超限超载车辆的违法行为,并报省级人民政府批准;四是流动联合执法人员引导车辆至超限检测站点后,按照驻站联合执法的职责分工和工作流程进行检查处罚。五是要通过设置车辆检测等技术设备,加强超限超载违法情况监测,对超限超载违法多发高发的路段,联合开展针对性查纠。

  (五) 关于入口劝返的问题。

  2017年11月,《交通运输部办公厅、公安部办公厅关于治理车辆超限超载联合执法常态化制度化工作的实施意见(试行)》(交公路发〔2017〕173号)在联合执法机制的第三项中进一步规定了高速公路入口联合执法的内容:

  一是高速公路入口联合执法的组织,是省级交通运输、公安部门在省级人民政府统一部署下,组织和指导高速公路经营管理单位,加强高速公路入口检测管理,推进高速公路治超工作。二是高速公路入口检测设施(设备)是由高速公路经营管理单位安装;三是入口劝返的主体是高速公路经营管理单位:高速公路经营管理单位在安装了入口检测设备后,要加强货运车辆装载情况检测,实行检测数据和收费站入口发卡系统联动管理;发现违法超限超载车辆时,高速公路经营管理单位应当拒绝其进入高速公路行驶,并及时报告当地公路管理机构、公安交通管理部门,由有关部门按流动联合执法程序进行处理。

  二、 如何尽责履职防范执法风险

  行政执法既是一种权利,更是一种责任。开展执法工作中,执法风险的存在是不可忽视的,更是是否依法尽责履职的评价依据。当前,超限执法风险的来源主要有三种:

  一是管辖路段超限情况突出路面损害严重而未采取有效治理手段的,被上级或监察部门问责;二是发生重特大交通事故,责任倒查中涉及到超限行为的;三是发生交通事故或其他事故涉及超限治理管理问题引发诉讼要求路政机构承担侵权赔偿责任的。

  当前预防执法风险的主要工作措施有:一是认真贯彻交通运输部、省交通运输厅有关文件要求,认真贯彻落实阮成发省长对全省治超工作的三点指示,加强对超限治理工作的宣传;二是主动汇报当地政府和超限办,积极推动建立联合执法机制参加联合治超,严格按治超流程执行;三是在交警部门因其他原因不能到场联合执法时,在有条件的路段或者超限行为严重的路段,要履行法定职责,定期开展检测,消除违法行为;四是在执法过程中要注意程序和规范,执法全过程有记录,有登记、有痕迹。四是多方面收集超限治理的数据及当前治超的实际情况,积极向交通运输部反映情况,争取下一步出台更具有科学性和操作性的超限治理规范。

                             (云南省路政总队  曾丽萍)

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