浅议高速公路桥下空间的路政监管


发布日期: 2018年11月14日  点击数: 683

近年来,随着公路交通事业的不断发展,公路桥梁占用土地规模越来越大,桥下空间被违法占(利)用现象也越来越突出。桥下空间被违法侵占,一旦发生安全事故,轻则桥梁受损,重则桥毁人亡。尤其是在穿越城镇、村寨的高速公路桥梁下方,受地形限制,可使用土地紧张,附近村民贪图便利,擅自利用桥下空间搭建生活设施用于居住,经营停车场、洗车场、五金加工厂、商品交易市场等违法行为屡禁不止。由于桥下空间搭建的设施及各类经营活动,没有统一的管理规范,缺少安全防护措施,存在着极大安全隐患,极易引发火灾、车辆对桥墩的碰撞等事故。

经全面修订的《云南省公路路政条例》(以下简称《省路政条例》)已于2018101日起施行。该条例第二十一条就桥下空间的管理问题在《公路安全保护条例》的规定基础上进行了细化,增加了对违法行为频发路段综合整治的内容,为桥下空间监管提供了新的依据,将进一步提升我省公路路政管理和服务水平。但该条文表述比较原则,如何利用好、管控好、保护好桥下空间,没有明确规定。为学好用好《省路政条例》,结合实际工作,笔者就如何加强桥下空间管理进行了思考和梳理,以期抛砖引玉。

一、公路桥下空间的概念

《公路法》第二条第二款规定:“本法所称公路,包括公路桥梁、公路隧道和公路渡口”,据此可见桥梁是公路的组成部分。交通运输部《关于桥下空间有关问题的复函》(交函公路〔201325号):“《公路安全保护条例》中第二十二条所称桥下空间范围既包括桥面至桥下自然地面之间的空间,也包括桥下自然地面以下的空间”,即桥下空间还包括地面以下的空间。

二、公路桥下空间的管理责任主体

《公路安全保护条例》第五十九条规定:“违反本条例第二十二条规定的,由公路管理机构责令改正,处2万元以下10万元以下的罚款。”根据此条规定,对违法行为给予行政处罚、行政措施的是公路路政管理机构,公路经营企业或公路营运管理者没有执法权。

《公路安全保护条例》第四章公路养护对公路经营企业的养护、巡查等职责进行了规定。交通运输部发布的《公路桥涵养护规范》规定:“日常巡查时,在桥梁及附近发现可燃物,应及时清理”。交通运输部20183月份发布的《公路长大桥隧养护管理和安全运行若干规定》第二十八条:“地方各级交通运输主管部门、公路管理机构应当依法开展路政巡查,查处各种侵占、损害长大桥隧及其附属设施的行为,协调相关部门共同做好长大桥隧安全保护工作。路政巡查中发现存在安全隐患的,要及时通知长大桥隧经营管理单位。长大桥隧经营管理单位对发现有危害长大桥隧安全活动的,应当及时制止,并告知相关部门依法处理。”可见公路经营企业有日常养护、巡查、劝阻违法行为和采取相应措施保护桥下空间不被侵占的义务。

《省路政条例》第二十一条规定:“负责公路养护的单位、公路经营企业发现破坏、损坏公路和公路附属设施,利用公路桥梁(含桥下空间)、公路隧道、涵洞堆放物品、搭建设施、铺设高压电线和输送易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体的管道等违法行为,应当及时劝阻并告知公路路政管理机构,由公路路政管理机构依法查处。对违法行为频发的路段(含桥下空间),由公路路政管理机构会同公安机关交通管理部门和负责公路养护的单位、公路经营企业采取隔离、限高、绿化等措施进行治理;存在重大安全隐患的,应当及时采取措施进行处理并向当地县级人民政府报告。”明确了对桥下空间违法行为的综合治理:一是负责公路养护的单位、公路经营企业发现利用桥下空间堆放物品、搭建设施等违法行为,有及时劝阻并告知公路路政管理机构的义务;二是公路路政管理机构有依法查处的职责;三是对违法行为频发的桥下空间,公路路政管理机构应当及时与公安机关交通管理部门和负责公路养护的单位、公路经营企业采取隔离、限高、绿化等措施进行治理;四是对存在重大安全隐患的,在采取必要措施进行处理的同时,还应当向当地县级人民政府报告。

三、公路桥下空间的禁止性行为

《公路安全保护条例》第二十二条第二款规定:“禁止利用公路桥梁(含桥下空间)、公路隧道、涵洞堆放物品,搭建设施以及铺设高压电线和输送易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体的管道。”《省路政条例》第十七条规定:“任何单位和个人不得擅自利用公路附属设施搭接、架设生产生活设施,或者从事其他侵占公路上方空间、桥下空间,影响公路完好、安全和畅通的行为”。

其中易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体的管道,是指《危险货物品名表》(GB12268-2005)中第1类中液体爆炸品;第2类第1项易燃气体、第3项有毒气体;第3类易燃液体。高压电线根据国家标准《电工术语发电、输电及配电通用术语》(GB/T2900.50-2008),高压指用于配电的交流电力系统中1000V以上的电压等级,在特定情况下,指电力系统中输电的电压等级。

四、公路桥下空间可以实施的行为

《公路安全保护条例》第二十七条第(四)项规定:“利用公路桥梁、公路隧道、涵洞铺设电缆等设施”建设单位应当向公路管理机构提出申请。其中“等”可理解为与电缆有相同或类似性质的设施,对桥梁没有潜在的危险,但必须经过公路管理机构的许可。实践中还有因公路施工,经公路经营企业同意,可以临时堆放沙石和施工器材等行为。

五、对侵占桥下空间行为的处理

(一)公路管理机构自行强制拆除。根据《最高人民法院关于对公路桥梁下面违法建筑强制拆除适用法律问题的答复》(〔2013〕行他字第12号):“根据《中华人民共和国行政强制法》第五十条、《中华人民共和国公路法》第五十六条、第八十一条和《公路安全保护条例》第十一条第三款的规定,公路管理机构对公路桥梁下面修建的违法建筑,有强制拆除的权力。公路管理机构向人民法院申请强制执行的,人民法院不予受理。”即公路桥下空间的违法建筑(建筑物、构筑物)由公路管理机构依法定程序拆除,申请人民法院强制执行行不通。从实践来看,耗时长、难度大,遇有阻挠、抗拒等行为,必须有公安部门及相关职能部门的协助才能完成。

(二)由政府主导实施强制拆除。桥梁周边个人或单位违法侵占桥下空间,除违反《公路法》《公路安全保护条例》等公路管理法律法规外,也违反了《城乡规划法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。构成重大安全隐患的,路政管理机构应当及时主动向属地政府报告,说明违法行为的性质和后果,提供明确的法律依据,由政府组织相关部门进行拆除,公路管理机构应当积极配合。

主要法律依据有:《城乡规划法》第六十五条:“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除”;第六十八条:“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条:“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第九条:“人民法院裁定准予执行的,一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施,也可以由人民法院执行。”

(三)公路经营企业提起诉讼。根据《公路法》《收费公路管理条例》等法律法规,国内外经济组织依法投资建成或受让的收费公路拥有收费权、广告经营权和服务设施经营权。当合法权益受到侵害时,公路经营企业有权要求侵权行为人停止不法行为;当事人拒绝的,可以依据《物权法》第三十五条:“妨害物权或者可能妨害物权的,权利人可以请求排除妨害或者消除危险”、第三十六条“造成不动产或者动产毁损的,权利人可以请求修理、重作、更换或者恢复原状”,向人民法院提起民事诉讼,通过司法途径排除侵占高速公路桥下空间等侵权行为。

六、公路桥下空间的管理和利用

《省路政条例》第二十一条第二款:“对违法行为频发的路段(含桥下空间),由公路路政管理机构会同公安机关交通管理部门和负责公路养护的单位、公路经营企业采取隔离、限高、绿化等措施进行治理;存在重大安全隐患的,应当及时采取措施进行处理并向当地县级人民政府报告。”此规定明确了桥下空间的管理、养护责任主体,为涉路相关单位形成工作合力、推进综合治理提供了新的法律依据。但实践中由于穿越城镇、村寨的公路桥梁桥下空间占用土地面积较大,涉及周边群众或单位的不同利益,只靠封堵、清理等措施不能有效解决问题。原因在于:穿越城镇、村寨的桥梁占用土地较多,其修建压缩了群众原有的生产生活空间,若只采取封堵、清理等措施,会加剧土地紧张的局面,影响群众的生产生活。

高速公路桥下空间的管理可借鉴上海等地城区公路桥梁桥下空间的管理办法,除明确禁止在桥下擅自搭建各种建筑物、构筑物、堆放、生产、储存易燃易爆危险品外,在经过严格、充分的安全论证、评估后,合理利用桥下空间,缓解土地资源紧张的现实问题。

例如,委托有法人资质的企业或部门进行统一管理,其中,临时停车场、商品交易、五金加工等可能危及桥梁安全的,应当提供安全防护设施设置方案和安全评估报告,经公路经营企业同意,报交通运输主管部门批准,公路路政管理机构进行日常执法监管。临时停车场还应当按照消防管理要求,配置相应防火设施、器具及火灾报警系统;桥柱周围应当设置防撞设施和倒车定位设施;不得设置洗车设施、停放货运车辆和装载危化品的车辆。公路经营企业、公路路政管理机构可以在重要桥梁下安装摄像头,利用返回的视频、影像等资料,及时发现违法行为;采取隔离、限高、绿化等措施对桥下空间进行综合治理,防止私搭乱建等行为,防患于未然,以加强日常监管。

 

(昆磨支队执法监督科  许利文)

 

主 办:云南省公路路政管理总队 滇ICP备12000463号 值班电话:(0871)63851666

版权所有 Copyright© 2010-2011 云南省公路路政管理总队 All Rights Reserved